民选总统制三大课题掀论战

2016年5月09日 星期一

检讨民选总统制

林心惠 报道 limxh@sph.com.sg

李显龙总理今年初启动一系列政治改革,检讨民选总统、非选区议员及集选区三项制度。在民选总统方面,李总理委任大法官梅达顺领导九人宪法委员会,从制定与时俱进的民选总统资格标准、考虑赋予总统顾问理事会更大职权,以及确保少数种族有机会定期获选为总统三方面,研究如何改善民选总统制。检讨报告预计在今年第三季出炉。

宪法委员会为此在2月展开公共咨询,在为期一个月的咨询阶段收到100多份建议书,其中19个提呈建议的团体和个人也出席四场公开意见陈述会,进一步向委员会阐述观点。他们包括前内阁部长丹那巴南与多名学者、律师、学生和欧亚人协会等民间团体。

自民选总统制在1991年设立以来,有关这个制度的辩论从未停息。随着最后一场意见陈述会上周五落下帷幕,《联合早报》为读者整理出民选总统制检讨过程中出现的课题与各方观点。

① 总统候选人门槛:提高?降低?

应该提高

多名陈述者认为,随着总统职责日益繁重和监管的储备金增加,有必要相应调整总统候选人资格标准。

目前,曾担任过国会议长、大法官、部长、常任秘书,或缴足资本达1亿元以上的公司主席或总裁,都有角逐总统的资格。不过,缴足资本达1亿元的私人企业已从1993年的158家剧增至目前的超过2100家,符合担任总统资格的人也相应大增。陈述者提出的建议,主要围绕在如何提高私人领域候选人门槛。

前内阁部长丹那巴南(78岁)和莱佛士医疗集团执行主席吕俊旸医生(67岁)指出,企业实际掌舵人职衔各有不同,有的主席纯属挂名性质,有的则拥有实际领导权,可对涉及庞大资金的商业决定作出裁断。因此,资格标准规应明确规定,候选人必须是拥有行政权的总裁。

针对这项建议,公共服务委员会主席张赞成认为,与其以职衔作为资格标准,不如强调职责性质,要求候选人必须是拥有行政权的企业高层。

在缴足资本方面,律师兰维尔古玛星(57岁)以新电信的发展为依据,指其缴足资本从1993年首次举行民选总统选举至2015年期间增加约四倍,而公积金存款同期增幅也相似,因此缴足资本门槛可相应调高四倍,从1亿元调高至5亿元。梅达顺指出,1991年设1亿元缴足资本门槛时,只有最顶尖0.2%的企业符合条件,如今处于排名前0.2%范围内的企业,其缴足资本也在5亿元左右。

新加坡国立大学李光耀公共政策学院政策研究所副所长许林珠认为,与其设定硬标准,不如改为可随环境因素变动的方程式,在每届总统选举前,根据方程式计算缴足资本门槛。

不过单凭缴足资本难以准确反映企业规模与财力。一些陈述者建议把公司市值、盈利、总净有形资产和股东股本等条件设为资格标准,综合评估候选人的财务管理能力。也有陈述者认为,担任上述职务满三年就有资格竞选总统的条件太短,有必要把任期门槛调高到五年左右。

可以降低

总统除了是国家储备金的监护人,也必须扮演好团结国民的角色。若总统长期来自权贵圈子,恐怕难以与普通百姓产生情感联系。此外,调高总统候选人资格标准也会相应减少符合条件的少数种族人数,使少数种族更难担任总统。

一些陈述者因此提议放宽资格标准,让总统人选更多元化。公民组织亚细安人权机制新加坡工作组“尊严”(MARUAH)认为,不应把重点放在总统财务管理能力上,1亿元缴足资本门槛不应调高,甚至可完全取消。一群国大法律系二年级学生也认为,企业高层无法代表一般百姓,这与总统团结人民的角色有冲突。

妇女行动及研究协会(AWARE)执行董事林淑美指出,前总统纳丹1999年和2005年在无对手情况下当选,显示了“闸口过于狭窄”,有能力团结全国上下的总统不一定只来自公共服务和私人领域最高领导圈子。

AWARE建议将缴足资本门槛下调至5000万元,非内阁政治职务(如政务部长)、大学和医院总裁,以及更多资深法官和高级公务员也有资格竞选总统。

② 少数种族获选机会:平等?平权?

公平竞争

是否为少数种族设计一套机制,确保少数种族代表有机会定期获选为总统,是三个检讨项目中最具争议性的环节。一些陈述者认为,这与我国种族平等、唯才是用的原则相悖。

许林珠也指出,即使少数种族候选人能满足严格的合格标准,一旦选举只允许某个种族代表参选,在大部分选民眼中,最终选出的总统很可能只具象征性,无法代表全国人民。

新加坡管理大学法律系副教授陈庆文指出, 要团结新加坡这个多元种族社会,总统不一定得是少数种族人士。

少数种族有机会担任总统固然重要,但不应刻意调整自由公开的选举制度来达到某种结果,这也会被视为平权做法(affirmative action),并削弱总统的道德权威。

新大法律系助理教授李振达认为,与其修改宪法制定一套机制,我国可借鉴官委议员制度的经验,由一个特选委员会鼓励少数种族优秀人才参选总统。

保障少数种族代表

委员会成员、新加坡科技设计大学李光耀创新型城市中心主席陈庆珠教授指出,唯才是用固然是非常重要的社会基石,但在多元种族社会里,包容性与保障少数种族代表也是新加坡的建国原则,与唯才是用同等重要。

在如何保障少数种族代表上,陈述者提出的建议可归纳为两大类型:一、仿效集选区制度,由多个候选人组团竞选总统,至少其中一人必须是少数种族;二、依循“自然夕阳”(natural sunset)的原则,若在相当长的一段时间里都没有少数种族代表担任总统,来届总统选举将保留给少数种族人士参选。

组团竞选方面,丹那巴南提议实行“6-6-8”制度,即在经过两届各有六年任期的总统后,规定下届选举应由候选人组成两人团队竞选,其中一人必须来自少数族群;当选团队有八年任期,两名当选人各担任四年总统。

其中一人担任总统时,另一人可兼任体制内另一要职。新加坡欧盟中心研究员陆浩扬(31岁)认为,可以仿效美国做法,让副总统与国会议长合并,实习律师张思德(26岁)则建议由副总统担任总统顾问理事会主席。国大法学院助理教授梁玲娟和萨瓦提认为,民选总统也能以一个三人“总统理事会”的形式存在。

不过也有宪法委员会成员指出,若副总统担任国会议长,将形成“怪异的监督制衡情况”,而副总统人选成为总统顾问理事会主席,也会导致理事会的独立性被削弱。

相较于集选区模式,委员会似乎更倾向于制定“预留选举”(reserved election)的做法。提出相似看法的国大政策研究所高级研究员马修博士(41岁)提议,若四五届总统(24到30年之间)没有少数种族代表担任总统,下届总统选举需保留给少数种族人士。

梅达顺认为,这将让各族群有机会获选为总统,但也不阻碍社会朝不分种族的目标迈进,毕竟如果社会进步至少数种族代表可在民选制度下自然产生,相关条例也会逐渐失去效用。

不过国大法律系客座教授陈有利认为,保障少数种族代表的最佳方法,是回归原来制度,由国会推举总统人选。他指出,我国首任总统尤索夫是马来族,第二任总统薛尔思是欧亚裔,接下来两任总统分别是印族的蒂凡那和土生华人黄金辉,这样的安排并非偶然,公开选举向来无法保障少数种族代表。

③ 总统顾问理事会职权:维持?扩大?

维持不变 

认为不应加强总统顾问理事会权限的MARUAH和许林珠都指出,顾问理事会成员并非透过选举产生。MARUAH说,若扩大顾问理事会权限,“透过限制性标准巩固企业和政府精英地位,将被视为不惧代表性,也是不民主的。”

总统顾问理事会八名成员目前由总统、总理、大法官和公共服务委员会主席委任。

许林珠也指出,加强顾问理事会权限将稀释总统源于人民委托的权力,保持现行安排比较恰当。她也说,若总理要求贪污调查局停止调查工作,总统的决定不应受顾问理事会影响,他本身有权推翻总理决定,指示反贪局继续调查,如此才能强化监督制衡的作用。


支持扩大

根据宪法,总统只有在针对拨款法案和关键职务的委任行使否决权时,必须咨询总统顾问理事会。对此,欧亚人协会建议,总统顾问理事会的意见在各个领域应获得更大重视。陈庆文也认为,若民选总统门槛调高,其顾问理事会成员的资格标准也得相应调高。

一组新大法律系学生也针对顾问理事会形式提出建议。他们提议增加顾问理事会人数,并将理事会分为法律、金融财务和关键职务委任三个部门,为总统提供“更专门的意见”。

有陈述者也认为,应具体列出顾问理事会成员须拥有的专业经验与技能,使其资格标准更明确。

不过,梅达顺指出,制定“软性原则”,要求任命者在选择新顾问时考虑理事会整体经验与咨询能力是更有效的做法。这是因为有的专业领域人才,如宪法专家和了解劳资关系的工会领袖,可能无法满足其他硬条件。

他也提出错开任期的想法,例如总理与公共服务委员会主席今年委任新顾问,隔一段时间后则是总统和大法官委任新顾问。如此一来,顾问理事会成员错开任期,任命者在选择新顾问时,也能考虑理事会需求。


来源:联合早报

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